政府施政計畫管理的成果與未來

緣起

「施政計畫管理資訊系統」（又稱為「計畫管理e網通」或「GPMNet（Government Project Management Network）」）顧名思義即是用來管理政府施政計畫的一套應用系統，從作業流程的角度來看，它涵蓋了政府計畫的規劃作業、執行管控及成果評量等階段；從技術應用層面著眼，它運用了當時網際網路最普遍的技術（IIS ＋ ASP ＋ SQL Server）來達到快速建置並上線運作的目的，提供中央政府下轄38個部會、數以百計的計畫執行機關隨時可透過瀏覽器登載及審核計畫內容。

筆者於民國八十九年即開始參與行政院研考會（以下簡稱研考會）施政計畫管理系統之規劃建置。據了解，至少在民國八十七年以前，政府即已開始推行計畫管理作業體系的資訊化，唯當時的技術應用僅止於計畫執行機關電腦單機的資料申報，輔以磁碟片遞送方式統一由研考會進行列印審查，作業面亦無明確的實行規範要求各機關落實系統使用。至民國九十年中央政府全面實施三級管考制度，各機關年度計畫依規定需視重要程度由相關權責機關審查及核定，為了強化此管考制度的落實，施政計畫系統逐步完成作業網路化的改版，近幾年的專案合約內容也逐漸由“以系統業務架構擴建為重”轉向“訴求人性化操作及強化系統持續營運與服務水準”，尤其在去年本公司將知識管理概念導入系統後，更激發了研考會對“施政計畫決策分析”層面的應用需求，促使系統資料的再利用更為活化而有價值。

本文除了將針對「施政計畫管理資訊系統」（以下簡稱施政系統）建置至今的重要成果作摘要回顧外，並將進一步勾勒專案小組對系統未來持續擴建的應用構想。

近期建置成果

施政系統的應用規模實屬複雜，如右圖一所示，作業面擴及十個以上子系統的資料串流，使用者範圍延伸至中央各部會下轄一級機關內部幕僚單位，資料交易每日從不間斷，於此使用規模下，系統功能的調整及擴充增建均需耗費較高的成本，然而，自系統上線迄今，功能持續提昇及精緻化的腳步未曾停歇，新需求及應用構想仍然持續蘊釀累積。以下將介紹幾個重要的建置成果：

計畫生命網絡矩陣

我們可以假設一個施政計畫的誕生是來自於一個向上提昇的構想，從它逐步成為概念性的規劃內容，進一步到研議具體的施政計畫項目，經過實際的執行產生相當的成果與效益，最後再針對成果進行考評動作，這一系列的作業活動即是一個年度計畫的生命週期（請參照下頁圖二）；如果計畫執行時間長達多個年度，或是計畫規劃過程產生二個以上的分支，則可將各年度的生命週期組成三維的計畫生命網絡。因此，計畫生命網絡是由點到線逐步串接組成一個構面，每條線最多包含九個必須進行的作業階段（程序），在不同的作業階段，各計畫所留下的資訊與紀錄即為一個點，透過應用系統的演算，可將單一計畫的生命網絡以矩陣方式呈現，並可於彈指之間查覽矩陣中任一點的細節資訊，這些資訊對計畫規劃或管制同仁來說是十分可觀的經驗資產，加上垂手可得的操作設計，可大幅降低資料收集與分析之成本。

計畫知識管理

我們用以下的說明來介紹「計畫知識管理」的意義：如果「計畫生命網絡矩陣」的作用是提供單一計畫所有資訊的整合呈現，則「計畫知識管理」的主要目的就是建立一個檢索平台，在不同的計畫中找出相關性。
因此，規劃建置「計畫知識管理」的重點在如何快速的進行計畫內容全文檢索，以及檢索結果的相關資訊該如何分類，同時以最易讀的方式呈現。為了在有限的專案期程內滿足這些特定需求，專案小組決定採用本公司的文件知識管理產品「Vitals/KM」為雛型平台，再依計畫的特性客製化部分的架構。建置過程的主要工作包含設計定期擷取與轉入機制，將施政計畫累計近千個欄位的內容依狀態轉入單一資料結構的知識庫，並依照計畫的作業階段別及行政院頒定的政府知識分類架構建立計畫文件樹與分類樹，最後是套用各計畫作業階段的原始資料線上預覽畫面，供使用者作全文的瀏覽。

整體而言，「計畫知識管理」是一個純粹提供查詢的平台，由於是採.Net架構開發，使用者需登錄施政系統後透過單一登入機制來連結本功能。如同一般的搜尋引擎網站，在平台上可以進行簡易及進階的搜尋，關鍵字也能提供簡易的交／聯集參數設定，查詢標的就是成千上萬筆的各階段計畫資料公告內容。查詢後的結果以計畫清冊方式呈現，使用者可直接預覽各計畫細節內容，或者進一步要求系統探索該計畫的相關鍵詞、相關計畫、生命週期以及此計畫在作業過程的軌跡記錄。決策者以上述操作程序進行多角度的交叉搜尋，透過比對可產生類似議題的計畫數，得知哪些機關正在規劃進行、工作範圍的差異，及執行的成果等訊息，藉以進一步調整施政整體策略目標或範疇。

管考個人化

“個人化”是應用系統最熱門的加值功能之一，現階段建置於施政系統的個人化功能比較類似“公事包”的概念，它提供個人在公事包存放自己關心的計畫，並設定計畫執行進度的燈號顯示顏色，同時也可將個人常用的計畫查詢條件儲存，供下次查詢時直接使用或調整設定條件。除此之外，如果需求上出現其他可納入個人公事包的新資訊類型，未來也將陸續在系統中擴建（如右圖三）。
這個部分最值得一提的是，計畫執行進度的燈號設定功能，我們將執行中的計畫進度狀態分為四類，每一類狀態選用一個特定顏色的燈號作代表（例如，紅色燈表示計畫的實際進度落後於預定進度），最後將使用者存放於個人公事包的計畫逐一標示進度燈號，即符合視覺化進度掌控之需求。然而，這麼作還不能滿足計畫管制的三級化規定，依管制層級的不同，理論上，各部會或機關的管考人員對於部會管制或自行管制的計畫，在其執行進度的效能上可以抱持個別的看法，因此，系統必須額外提供“燈號意義”的個人化設定，讓不同的管理者得以設定適合的燈號門檻值（例如，某甲可設定：當計畫年累計實際支用比小於80％，且計畫總累計進度落後5％時才亮紅燈），輔以「燈號定義示意圖」（如右圖四）來投射個人的設定分配結果，讓管考人員或任何計畫的關切者得以透過最貼切的觀察角度明瞭計畫的最新進度狀況。

未來展望

隨著施政系統涵蓋的施政作業架構漸趨完備，我們預測後續擴充的功能範圍將逐步跨入作業流程的輔助層面，另一個發展的角度，則將落在與其他系統的資料交換機能上，以下分述之。

作業縱深的延伸—整合會議管理、知識社群

從系統設計的角度來看，施政系統內含的計畫資料乃由各機關權責人員“自行確認”後上線填報而得，隨後由各計畫之審查權責人員（各級管考人員）先後將“自行確認”之審查結果上線補充。意即，上述多項“自行確認”的過程並沒有系統參與，這些過程可能涵蓋了工作小組間的討論，及多次正式或非正式的協調會議，上舉相關活動所留下的記錄資訊，理論上應是正資料成形的依據，也是關鍵決策議定的軌跡，因此，如果能將相關記錄與最終上載至施政系統的正式計畫作連結整合，計畫資料庫累積的知識學習能量將提昇至一個新的層面。
首先是「計畫知識社群」機制的建立，此架構預計在今年底成形。規劃的方向是以平台為基礎建立的線上討論群組，功能範圍除包含基本的社群各類資訊維護、討論區、專家黃頁、社群統計資訊報表等項目，最值得期待的是，線上討論的所有內容均可納入施政計畫知識庫，意即未來使用者欲於「計畫知識管理」搜尋特定計畫時，相關的討論主題亦可被一併帶出，進一步擴大計畫搜尋者的知識視野。
另一個協同作業的規劃構想是讓施政系統跨足會議管理流程（如圖五），將單一計畫相關的會議資訊全部透過施政系統登載，讓使用者可藉由本系統一手掌握計畫“實際”的所有資訊。在會議管理作業廣為資訊化的今天，建置一個“過氣”的平台需面對很大的挑戰，除了提供與計畫連結整併的獨特誘因，它還應具備更週全的會議管考架構才有可能吸引已經資訊化的使用者更換跑道作業。因此，會議管理機制的架構必須包括以下幾點：
1.面面俱到：功能必須涵蓋所有可能使用的流程以及可能留下的資料；
2.高度的使用彈性：除了會議紀錄的登錄，其他的流程或資料則可以省略；
3.與施政系統緊密的整合：如會議出列席單位或人員可直接取自施政系統內建組織架構、計畫內容與會議資訊進行雙向即時連結查看、可轉入「計畫知識管理等」進行整合搜尋等機能。
無論如何，計畫管理整合會議管理的概念目前仍停留在可行性規劃階段，它能不能躍上施政系統的舞台，待專案小組審慎評估後應可見其分曉。

跨系統資料交換

行政院研考會為例，在其施政計畫體系中，由行政院研考會權責管轄的部分乃屬於計畫管理的主軸（如上頁圖六的中間淡綠色區塊），即前述的九大作業階段，也是施政系統目前涵蓋的功能範圍。計畫管理的主軸資料確立後，計畫實體內容涉及細部公共建設或科技發展環節者，目前仍必須由計畫承辦人登錄國科會、經建會或工程會等權責機關所開發的管理系統作資料填報；而計畫的預決算實際名目與金額則又由行政院主計處透過專屬系統進行資料搜集管控，如此一來，我們可以說施政系統已搜集到所有施政計畫的高階項目內容，並足以進行各種列管管制的活動。然而，計畫規劃、或執行過程涉及的特定專業細節、或會計帳目等資訊則因登錄於其他機關之業務系統而無法從此得知。因為這些“額外資訊”在特定情況下仍具有與施政計畫本體資訊相互參考之必要，因此，產生了大系統之間相互整合的需求。但是上述相關系統業已穩定維運多年，系統整合動作仍應儘量避免任何程度的架構變更。也因此，行政院研考會所推行之e政府服務平台，隨即成為符合上述限制需求的首選解決方案。
在技術應用上，只要資料交換的雙方都在服務平台上完成註冊，並已溝通確認欲交換的資料內容，以交換內容為基礎，在交換雙方的應用系統上各自建置符合服務平台技術規範的資料轉出介面（Legacy Interface）後，資料透過Web Service技術與e政府服務平台的線上認證，即可依需求在不同的應用系統間安全的流通（如圖七）。而已經交換完成之資料亦可視使用需求，由應用系統廠商額外開發閱覽之操作介面，或儲存於資料庫供再度利用。
施政系統目前已完成資料轉出介面的雛型機能，只要作業面可以與行政院工程會或行政院主計處談定資料交換的欄位細節，並一同解決系統間計畫項目對應的問題，則透過單一系統一手掌握計畫整體資訊的概念一定可以實現。

總結

一般來說，當傳統作業流程或表單得以順利系統化及網路化，只要資訊技術持續精進，我們可以預測該項作業將會持續加深對資訊系統的應用與依賴，理由是使用者看見系統導入目標作業後，在各個層面帶來的效率提昇，並期望此良好的變革經驗可以普及作業中未加以應用的每一個細節。
施政系統已上線數載，在應用功能不斷擴增、系統效能持續強化的同時，我們也發現政府計畫管理作業對本系統的依賴程度與日俱增。行政院研考會為了確保施政系統的永續運作，亦特別將本系統的開發維運作業納入會內資訊安全管理制度（Information Security Management System，ISMS），用以降低系統風險，確保系統持續提供一定的服務水準。筆者在此也由衷希望施政系統能真正在政府計畫的管控效果，及施政決策品質的提昇上，為國家提供最大的助力。