擴大公文線上簽核落實節能減紙及資安
行政院研究發展考核委員會
專訪：宋餘俠【行政院研考會副主任委員】
邁向機關公文電子交換的下一步-公文線上簽核
為有效運用資訊通訊科技，提高行政效能，創新政府服務，根本改變公務員的辦公方法，邁向現代化的數位行政，行政院研考會於1997年開始推行的「電子化政府計畫」中，就將「電子公文」列為標竿型的行政管理應用。經過短短三年，公文電子交換即迅速普及，截至目前，中央部會機關間的公文電子交換比例已高達八成五，而地方機關也有近七成的成效，其比例已較十年前大幅且穩定成長。為更進一步提升電子公文之實行，在2001年，針對機關內的網路核批公文，在修訂文書處理手冊時早已賦予公文線上簽核之法源依據，而研考會更在近期擬定「擴大公文線上簽核」工作計畫，預計到2010年之前擴大全國政府機關採用公文線上簽核作業。
行政院研考會宋餘俠副主委表示：公文線上簽核擴大實行的主要關鍵在於網路上安全認證技術的突破，過去各機關對於線上簽核的安全管控有所疑慮，因此不敢貿然實行，近兩年來在研考會試辦以電子憑證簽核電子公文下，已研討出各機關能接受並信任的安全認證方式，再加上行政院劉院長也在各場合宣示節能減碳將是未來施政主軸重點，而公文線上簽核能夠大量減少紙張的使用，與節能減碳的政策完全相符，且若線上簽核的安全認證能得到確保，資訊安全的防護能力也會隨之提升，故此時是擴大推動公文線上簽核的最佳時機。
宋副主委補充說明此次擴大公文線上簽核所採取的安全認證解決方案，便是自然人憑證與機關識別證雙卡合一的機制。主因是這幾年自然人憑證使用於網路報稅的經驗良好，安全無疑慮，是目前公認網路上處理申辦最能有效保護個人資料及掌控資訊安全的方式，而參考幾個試辦公文線上簽核有成的機關，包括國家通訊傳播委員會、國科會、經濟部及若干大專院校經驗，其線上簽核的安全認證時也都是使用自然人憑證，在安全性及電子憑證普及度來看都是最佳的選擇，將同樣的保護機制使用於公務員的公文線上簽核，相信也可以達到最高等級的安全防護。
公文電子交換成功經驗是公文線上簽核推廣基石
電子公文線上簽核並不需要重新訂定法令依據，事實上在電子簽章法完成立法後，各行各業都希望以電子簽章方式來執行電子文件的認證，而在政府機關的公文部份，從公文程式條例、機關公文電子交換辦法到政府文書處理手冊更已早有明訂相關規定。宋副主委進一步解釋公文線上簽核的涵意，亦即是將機關內人工傳送的公文以電子方式在安全的網路作業環境下，進行線上傳遞、簽核工作，或稱網路核批公文，但須特別強調公文線上簽核應採取完善的電子認證、權限控管或其他安全管控措施，以確保電子文件的可認證性。也就是說當研考會決定要大力推動公文線上簽核的同時，一定要將所有的配套措施皆備妥，才進行擴大推動，因為若一開始的安全控管措施沒有完善，大家對於文件的真偽無法辨識，對於簽核公文的內容是否為簽核者本人意思的行使有所疑慮，當使用者對於公文線上簽核有了不良印象，那麼推動上便會易受阻撓，這也是為何研考會寧可等到萬事皆備後再行推動的原因。
法制面的先行推動，則是為了讓線上簽核的推動於法有據，做為敦促相關單位思考的動力，此外，研考會的檔案管理局也同步訂定了檔案管理資訊作業要點，明確針對公文發送的上中下游進行同步線上作業，也就是說上游製作完成電子公文後，中游執行線上簽核作業，到了下游的檔案管理也以電子認證方式進行電子公文歸檔，如此一來，整體法規完備，從製作、簽核到最後的歸檔，不但有法源依據更有明確的規範。
過去幾年，機關間的公文電子交換推動成功，同樣的經驗及技術也可複製在機關內的網路核批公文作業，並使用於電子公文傳遞與簽核，機關間的公文電子交換是以政府憑證管理中心所發的GCA憑證來進行安全控管，將同樣的技術引用到機關內部的公文電子簽核。以往電子公文製作完成後，仍需書面列印及人工簽核，經人工決行後再以電子形式進行發文回復，流程銜接不盡順暢，也無法澈底執行公文全程電子處理的目標，如今推動公文線上簽核後，從公文製作、逐級簽核到主管決行皆可貫徹使用電子公文，一氣呵成。
掌握最佳推動時機 研考會以身作則訂定目標
宋副主委認為公文線上簽核可以說是公文全程電子化的最後一哩，當全面推動完成，公文從製作、會簽會稿、逐級簽核到主管決行皆以電子化處理，對提升行政效率不可言喻。更重要的是在過程中完全沒有書面形式的公文，呼應節能減碳的實行，更是澈底改變過去思維，以往機關內節省用紙，著重在減少文件影印量、縮減冗長文字等方式，依然避免不了會有紙張的耗用，唯有文件線上簽核的落實施行，方可將用紙量幾近於零，但當然，公文線上簽核的全面實行絕非一蹴可幾，而是循序的漸進擴大線上簽核比例的過程，挑選合適的公文類型進行線上簽核辦理，更是策略面的議題，須審慎選擇。
研考會本身為何選擇現在做為擴大推動公文線上簽核的最佳時機，宋副主委表示：研考會具備有文件線上簽核之試辦經驗，在過去兩三年內，研考會已針對幾類案件試辦線上簽核，包括立委質詢答復案件、院長電子信箱案件、人民陳情案件及機關憑證申請案件等四大類型，採取螢幕上直接批核公文的操作方式，因這幾類案件的公文量(頁數)較適宜在螢幕上呈現批閱，因此研考會就以身作則做為公文線上簽核推動的試辦單位。接著研考會為了達到2009年1月1日擴大線上簽核的目標，已明訂到今年底前，公文線上簽核的比例在未來三個月內將增加兩倍，要從現有的22%增加到60%，這是非常具有挑戰性的目標，而研考會的推動計畫將分為兩階段達成，第一階段訂為2008年10月底前，會內屬"存查"公文及函轉性質的公文將全面以線上簽核辦理，預估公文線上簽核比例就可成長至40%；第二階段則是在2008年12月底前，檔案局簽會稿案件、監察院案件、組織及計畫會審案件等都皆用線上簽核方式處理，同時會內也組成專案小組進行推動，同時也將在12月底前完成換發機關識別證與自然人憑證二合一識別卡，藉以達成研考會訂定的60%目標。
宋副主委歸結現階段之所以適合擴大推動公文線上簽核的三大關鍵因素：
一、公文系統螢幕追蹤修訂技術可行，完整的修改紀錄，可追溯性高：現行的公文系統都有追蹤修訂的功能，可以完整保存修改及簽章紀錄，文件修改歷程可一覽無疑。
二、安全認證確保無誤，電子簽章安全等級高：首長決行或是單位主管代決行時，因是使用電子簽章，任何紀錄都可追查，過去機關公文電子交換使用GCA 憑證，多年下來的安全認證沒有疑慮，再加上使用同樣技術的自然人憑證進行網路報稅也高達50%，對於自然人憑證的安全考量很有信心。
三、每日必用，習慣相符：公文簽核是公務人員每日必需處理的工作項目，而機關識別證則是每日進出機關的必備證件，將識別證的必備性結合自然人憑證的安全性來做為公文簽核的安全認證，一卡二用途，便利性高，且機關識別證有完整的管控程序，有人事單位做身份的核可認證，既沒有更動到職員到職與離職的作業流程，也沒有影響自然人憑證發卡的作業，而對於安全的控管機制則更具完備。
公文線上簽核四大效益：成本、時間、控管、資安
對於擴大公文線上簽核可帶來的效益，宋副主委總結為成本、時間、簽核控管及強化資訊安全等四大項：
成本效益：公文線上簽核的推動，最顯而易見的成果就是節省公文用紙並降低郵資成本，簡省公文遞送的人力成本，同時結合公文製作、管理、簽核、檔案與影像管理及機關間公文電子交換，藉以提升作業連貫及一致性，達到全程電子化。
時間效益：公文傳遞全程電子化後，可節省公文紙本的往返時間，有效提升公文傳送及辦理效率，例如機關間的公文用郵寄方式傳遞需花費半天的時間，機關內的公文用人工遞送也需要平均20分鐘，但現在實行公文線上簽核傳遞後也許只需要幾秒鐘，傳遞時間成本的節省是千萬倍的效益。
控管效益：加強使用者的權限控管功能，將機關識別證與自然人憑證結合作為線上簽核的安全認證機制，具有鑑別力、防偽功能且又符合電子簽章的資訊安全國際規範。而即時流程追蹤監控管理，也可避免公文遺失。
強化資訊安全效益：應用自然人憑證加電子簽章，可確保不致偽變造。且當電子簽章的機制建立後，基礎建設的建置也隨之完成，除可強化公文電子簽核的安全認證外，也可延伸應用於安全電子郵件。
以研考會為例，會內每年平均處理43,000件公文，線上簽核目前已近10,000件，公文線上簽核的比率約22%，換算研考會試辦線上簽核的初期效益，若以每份公文平均3頁估算，平均一年更可節省近30,000張紙，另公文的處理平均天數由3.41天可降為2.84天，公文處理效率提升16.7%，若以此推估，未來擴大實施公文線上簽核，簽核率達60%後，預估每年將可節省紙張77,000張，工作天數節省將近15,000天，對於節能減碳及行政效率的提升都有顯著的成效。
策略推動與機關分工 共同邁向無紙公文作業環境
公文線上簽核的擴大推動必須有策略性的思考及分工執行，宋副主委說明其推動策略分為兩步驟，一是分階段的推動，二是漸進式的擴大應用。在分階段推動的策略面，研考會目前訂為三階段的推動方案，第一為籌備示範階段，要藉此發揮引導的效果；第二為選擇機關推動階段，配合機關識別證的更新，有系統的製發機關識別證與自然人憑證二合一卡：最後第三為整體推動階段，進行所有機關全面推廣。
一、籌備示範階段：
協調由行政院院本部、國科會及研考會(含檔案管理局)帶頭示範擴大實施公文線上簽核，預計在2009年1月1日達成，就研考會的目標則是希望公文線上簽核率提升到60%，此外在總統府，由於馬總統也相當重視節能減碳政策，因此總統府本身也會適時加入示範。
二、選擇機關階段：
有鑒於國家通訊傳播委員會是新成立的機關，運作之初便執行公文線上簽核，從去年12月到今年3月，線上簽核比例高達97%，這樣的高成效也帶給研考會重要的啟發，在擬定推廣策略時將與組織改造結合，選擇優先組改的部會來擴大實施線上簽核，預計在2009年12月31日在若干推動組改的部會展現成果。且此次推動計畫的關鍵因素在於機關識別證與自然人憑證雙證合一，因此針對組織改造的部會來推動，例如文化及觀光部、農業部及海洋委員會等，正好可配合機關識別卡重新製發，也可藉由公文系統的更新或整併，自然提升公文線上簽核的比率。
三、整體推動階段：
由2010年開始全面推動至其他機關。
另一推動策略則是漸進式的擴大應用，其一為自然人憑證與機關識別證二卡合一的機制；其二為各機關漸進達成。過去機關間的公文電子交換花費約三年時間普及，每個機關所處理的公文性質不同，因此對於線上簽核比例，並非不切實際的訂定於短期內達到百分之百的目標，研考會也完全尊重各機關的自訂目標，希望能夠有策略的階段性達成，等到線上簽核比例達到原訂目標時，亦可將同一機制應用於安全電子郵件中。而在公文線上簽核擴大實施計畫中，除了研考會外，也需要各相關部會的合作分工，包括內政部資訊中心核發自然人憑證、人事行政局參與制訂雙卡合一證件的管理作業要點以及各機關人事單位協同控管，這都需要相關機關的全力配合。
提升應用價值 打造網路希望森林
隨著電子簽章法制化與電子憑證技術的應用，公文線上簽核的環境也已經成熟，可擴大推動。進而配合政府推動節能減碳政策，機關識別證與自然人憑證二卡合一，節省成本之餘更可提升應用價值，同一安全認證機制也可應用於電子郵件，以電子認證簽章及加解密來處理電子郵件，更而有效提升電子化政府的資訊安全。
依據台灣區造紙工業同業公會所提供之資料顯示，平均一顆樹約可生產8,000張A4用紙，宋副主委以研考會為例說明，未來若擴大實施公文線上簽核至60%，預期每年可節省77,000張紙，約可少砍10顆樹木，並可多吸收120公斤的二氧化碳；若全國8,000個機關學校一同實施公文線上簽核，若以相同的統計基礎初估，那麼將可拯救上萬棵樹木免於被砍伐，也就是少摧毀了一座森林，對於節能減碳的具體落實帶來很大的幫助，在此也希望各機關都能一同努力，將公文流程全面電子化，以線上公文簽核替代紙本公文傳遞，一同來打造網路上的希望森林，增加實體林地，為保護地球環境盡一份心力。